2008-8-27 15:54:00  

最近，中共中央、国务院出台了关于全面推进集体林权制度改革的意见，这对于加快林业发展，增加农民收入，建设生态文明，具有十分重要的意义。草原与林地一样，都是我国重要的土地类型和宝贵的自然资源，从地位作用、利用特性、分布规律、面临的主要问题等方面来看，两者具有很多的相同或相似之处。在全面推进林权制度改革之时，草权制度的改革也应引起全社会的广泛关注和高度重视，不失时机地大力推进草权制度改革，为建设生态文明、促进草原可持续发展提供更加坚实的基础。

　　推进草权制度改革的必要性

　　草权制度改革的核心就是把草原的承包经营权和草原的所有权落实到户，确立农牧民作为承包经营权人的主体地位，确保农牧民得实惠、生态得保护。推进草权制度改革是做好新时期草原保护和生态建设工作的重要基础，非常紧迫，十分必要。

　　草权制度改革是全面落实农村基本经营制度的必然要求

　　《土地承包法》规定，国家实行农村土地承包经营制度，本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有，依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。很显然，耕地、林地、草地作为我国不同类型的土地资源，都应依法实施承包经营。但由于多方面的原因，我国草原承包工作进程远远落后于耕地，甚至落后于林地，尤其是承包到户的比例极低，绝大部分草原目前实际上仍处于集体或“联户”混用状态，草原经营权和所有权不明晰，经营主体不落实，保护与利用的责任不明确，制约了草原的发展。实行草权制度改革，把草原经营权和所有权真正落实到农户，确立农牧民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向草原的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，有利于进一步解放和发展草原生产力。

　　草权与林权制度改革同步推进才能更好地建设生态文明

　　建设生态文明、维护生态安全是草原和林业发展的首要任务。我国草原面积占国土面积的2/5，是耕地面积的3.2倍、森林面积的2.5倍。在维护生态安全中，草与林功能互补、相互促进，分别发挥着水平与垂直方向的屏障作用。此外，草还具有林所难以替代的作用，尤其是在林木难以生长的生态恶劣的高海拔、高寒、干旱地区，草却是坚强的守护者，是维护生态安全的主力。同步推进草权制度与林权制度改革，有利于推动草与林协调发展，有利于更好地发挥生态文明建设中各要素的作用，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

　　草权制度改革是解决草原保护建设问题的关键

　　当前，我国草原生态形势严峻，家畜超载过牧严重，草原破坏问题突出，归根结底还是草原利用不合理、草原管理不到位造成的。农牧民是草原的主人，也是草原的具体利用者，解决草原的问题尽管国家的投入和建设很重要，但关键还得依靠农牧民的支持与配合，需要真正建立起由农牧民自己管草原、护草原的长效机制。目前，我国草原保护建设工作从某种意义上还存在政府重视，而农牧民却参与不够或积极性不高的问题。实行草权制度改革，将每片草原都承包给农牧民，建立责权利明晰的草原经营制度，有利于充分激发广大农牧民合理利用草原和保护建设草原的积极性和自觉性，有利于农牧民合理安排草原畜牧业生产，有利于发挥草原的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对草原的多样化需求，促进草业的发展。

　　草权制度改革的主要任务

　　草权制度改革必须坚持农村基本经营制度，确保农牧民享受平等的草原承包经营权，确保农牧民得实惠、生态受保护；必须坚持分类指导，确保改革符合草原保护建设实际；必须坚持依法办事，确保改革规范有序。草权制度改革的主要任务是：

　　定性确草

　　定性确草就是要科学界定草原，划定草原的范围，这是实施草权制度改革的重要前提。由于草生长的广泛性以及其对各种土地类型的渗透性，使草原不像耕地、林地那样界限分明，尤其在多种土地类型交叉的地方，这就给草权制度改革带来一定的困难。因此，在草权制度改革过程中，首先要把定性确草、划定草原的范围作为重要工作来抓，合理区分草原与林地、草原与“四荒地”、草原与农用地等土地类型，严禁将草原划为林地、“四荒地”或其他农用地。要确保天然草原、传统的放牧用地、草原生态功能区以及其他以草本植物和灌木为主覆盖的土地均划定为草原。南方草山草坡具有重要的生态和草原畜牧业价值，是我国草原资源的重要组成部分，要将其纳入定性确草的工作范畴，作为我国南方草权制度改革的重点。

　　承包确权

　　在坚持草原所有权不变的前提下，依法将草原使用权通过家庭承包的方式落实到农户，确立农牧民作为草原经营权人的主体地位。草原承包要坚持公开、公平、公正的原则，确保集体经济组织成员平等享有草原承包经营权。草原的承包期为三十年至五十年。在承包期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整。个别确需适当调整的，必须依法进行。承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同，明确双方的权利和义务、承包草原的四至界限、面积和等级、承包期限，以及草原用途和违约责任等。草原承包经营者要依法履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。承包期届满，原承包经营者在同等条件下应享有优先承包权。

　　勘界发证

　　勘界是草原承包工作能否真正落实的基础性工作，若承包户之间草原界限不清，则草原的使用和管理责任就难以明确，承包工作就会重新回到表面上承包、实际上还是吃“大锅饭”的老路。因此，在推进草权制度改革过程中，必须依法对农户承包的草原进行实地勘界，明确各承包户草原的边界范围，并进行登记，核发由政府颁发的草原使用权证，做到登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。要坚决杜绝一地多主、一地多证的现象。要通过加强草原围栏建设，进一步明确草原承包者的草原边界，夯实草原承包基础。

　　规范管理

　　推进草权制度改革必须强化对草原家庭承包工作的管理。要制定全国统一的草原所有权证、使用权证以及草原承包合同文本，建立健全权属登记、证书核发、档案归档等工作。不断规范草原承包经营权流转行为，按照“自愿、依法、有偿”的原则，稳步推进草原承包经营权流转工作，并防止以草原流转为名，擅自改变草原用途。要加快建立健全草原承包争议仲裁、纠纷调处机制，及时化解矛盾，维护草原承包者的合法利益。各级草原管理部门和监理机构，要加强对承包草原利用情况的监督管理，指导农牧民合理、科学地保护、建设和利用草原。

　　推进草权制度改革的主要措施

　　草权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关国家生态安全，事关草原地区经济社会发展，任务十分艰巨，必须完善政策，强化措施，扎实推进。

　　制定专门政策

　　尽管我国已制定了《土地承包法》及有关土地承包的相关政策，但严格来说这些政策主要是针对耕地承包，在很多方面并不适应草原承包工作的实际需要。由于我国草原资源分布复杂、面积辽阔、现有利用状况千差万别，再加上草原划界难度较大，使得草原承包工作较耕地承包更为困难，因此，很有必要像林权制度改革一样，由国家尽快出台专门的推进草权制度改革的政策性文件，明确草原承包的指导思想、原则、总体目标、主要任务及相关措施，加大推进草权制度改革的力度。

　　加强组织领导

　　推进草权制度改革需要各级党委、政府的高度重视，将其作为一件大事来抓，精心组织，周密部署。要建立县市直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、草原部门搞好指导和服务的草权制度改革工作机制。加强对基层干部、草原工作人员的政策及相关业务培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作，确保工作质量和效率。

　　强化部门合作

　　草权制度改革政策性、技术性强，工作难度大，涉及农业、土地、林业、环保、统计等多行业、多部门，必须在各级政府的牵头组织下，由有关职能部门共同参与，各司其职，密切配合，通力协作，整体推进。各级草原管理部门和草原监理机构要发挥主力军作用，不断总结经验，加强工作指导，提高服务水平。要加强舆论宣传，努力营造有利于草权制度改革的良好社会氛围。

　　加快建设步伐

　　草权制度改革必须与草原保护建设工作紧密结合。围栏等基础设施建设严重滞后是制约我国草原承包工作的重要瓶颈，各级政府要不断加大草原投入力度，着重加强草原围栏、草原改良、草原水利、人工饲草料基地、牲畜棚圈等草权制度改革配套建设，以改革促建设，以建设推改革。要通过项目带动，加快南方草山草坡开发利用步伐，充分利用南方优越的气候、市场、技术等优势，积极发展草地畜牧业，使草山草坡真正成为对经济和社会发展有用的土地资源，调动地方政府支持草原承包的积极性，激发农牧民主动要求承包和合理利用草原的热情。

　　(作者系：农业部草原监理中心副主任)

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